TAR Lazio: illegittimo il contributo per il rilascio ed il rinnovo del permesso di soggiorno

In sintesi, i ricorrenti:

– dopo aver premesso che la legge 15 luglio 2009 n. 94, modificando il T.U. n. 286 del 1988, ha introdotto nell’art. 5 del predetto Testo unico il comma 2-ter che prevede il pagamento di un contributo per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno che lo straniero è tenuto a versare all’atto della presentazione dell’istanza anche in aggiunta agli altri contributi già previsti, indicando il minimo di 80 euro ed il massimo di 200 euro per detto versamento, lamentano l’illegittimità del decreto impugnato sul presupposto della ritenuta illegittimità costituzionale della previsione normativa sotto i diversi profili sopraindicati sub 1), contestando quindi in radice l’introduzione del contributo in questione;

– lamentano l’illegittimità dell’atto impugnato nella parte in cui ha inteso attuare anche la previsione dell’art. 14-bis del T.U. n. 286 del 1998, anch’essa introdotta dalla legge n. 94 del 2009, volta a stabilire un vincolo di destinazione per il detto contributo, distribuendolo in parte in un “fondo rimpatri”, con quota residua assegnata allo stato di previsione del Ministro dell’interno per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno: l’imposizione del pagamento di maggiori oneri per coloro che richiedono il permesso di soggiorno non solo è del tutto svincolata dalla capacità contributiva, dovendosi considerare quale imposta, ma è anche irragionevole sia perché pone a carico dei cittadini non comunitari che regolarmente soggiornano nel territorio nazionale una parte del finanziamento delle attività connesse alla repressione dell’immigrazione irregolare, che andrebbero invece poste a carico della fiscalità generale nel rispetto delle convenzioni internazionali, sia perché l’immigrato già partecipa al finanziamento degli oneri relativi all’istruttoria amministrativa delle pratiche relative ai permessi di soggiorno mediante l’importo di trenta euro da versare a Poste Italiane, cui si aggiunge l’ulteriore importo di 27,50 Euro per i permessi di soggiorno “ in forma elettronica”;

– sostengono che, comunque, le previsioni legislative che costituiscono la fonte normativa del provvedimento qui impugnato si presentano come violative dei principi costituzionali di cui agli artt. 3, 53, 97 nonché 10, comma 1 e 117, comma 2, della Costituzione, di talché essi chiedono che il Tribunale adìto sollevi la questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, commi 2-ter e 14-bis del decreto legislativo n.286 del 1998, rinvenendosene la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta infondatezza;

– contestano inoltre la modalità di fissazione della misura del contributo straordinario sulla base di una graduazione per tre scaglioni (80, 100, 200 Euro) correlati alla durata del permesso richiesto: si tratterebbe di una scelta non necessaria alla stregua della legge e attuata secondo modalità irragionevoli per tre motivi: perché comporta la reiterazione dell’esborso a ogni richiesta di rinnovo del permesso senza tenere conto del pregresso consolidamento della presenza dell’immigrato nel territorio italiano; perché l’entità degli incombenti istruttori non muta in relazione alla durata del permesso richiesto; perché ne conseguono illegittime sperequazioni tra soggetti che si trovano nelle medesime condizioni sostanziali, incidendo di più sui lavoratori precari e su quelli che hanno permessi per durata più breve;

– affermano infine che il decreto impugnato neppure rispetta la proporzione in ordine alla destinazione del contributo stabilita dalla legge, in quanto destina la quota residua del contributo non al finanziamento degli oneri di istruttoria dei permessi di soggiorno, ma a tre diverse “missioni” (ordine pubblico e sicurezza; amministrazione generale e supporto alla rappresentanza di governo e dello Stato sul territorio; immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti, con riferimento all’attuazione del regolamento sull’Accordo di integrazione previsto dall’art. 4-bis del D. Lgs. 25 luglio 1998, n. 286), violando anche i principi di ragionevolezza e buon andamento.

2. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso proposto per difetto di legittimazione attiva delle associazioni ricorrenti, atteso che esse, rispettivamente, quali associazione sindacale (CGIL) e patronato (INCA) possono agire in giudizio solamente per far valere interessi propri ed esclusivi del sindacato ma non degli associati, i quali sono autonomi e responsabili soggetti di diritto.

Nel merito, la difesa dell’Amministrazione ha contestato le avverse prospettazioni ritenendole tutte infondate, precisando che:

A) il contributo richiesto al cittadino straniero all’atto della richiesta di emissione del titolo al soggiorno, pur essendo una prestazione patrimoniale imposta (ex art. 23 Cost.), non rientra nella categoria dei “tributi”, con la conseguenza che il parametro di legittimità costituzionale riferito all’art. 53 Cost., invocato dai ricorrenti, si presenta del tutto incoerente con il quadro normativo di riferimento, tenuto conto che l’area di intervento del decreto ministeriale impugnato è del tutto estranea al settore tributario;

B) l’entità del contributo richiesto è correttamente parametrata alla verosimile capacità finanziaria delle persone fisiche coinvolte, atteso che per la generalità degli ordinari permessi di soggiorno (vale a dire lavoro subordinato stagionale, a tempo determinato e indeterminato, motivi familiari e studio) si presenta modesto nella sua entità (80-100 euro) aumentando solo per la concessione di permessi di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo (ex carta di soggiorno) e per quelli riferiti ad alti dirigenti e personale altamente specializzato, che dunque costituiscono una categoria di persone ormai radicate nel tessuto sociale e lavorativo nazionale, in modo presumibilmente stabile;

C) il contestato profilo della destinazione delle risorse tratte dal pagamento richiesto agli aspiranti titolari di permesso di soggiorno non coglie nel segno, atteso che non tutte le risorse del Fondo sono destinate a finanziare i rimpatri forzosi e provocati dalla irregolarità della presenza di stranieri sul territorio nazionale, dal momento che una buona parte di tali risorse sono impiegate per i programmi di rimpatrio volontario ed assistito: nello specifico, l’art. 4 del decreto del Ministero dell’interno del 27 ottobre 2011, recante linee guida per l’attuazione dei programmi di rimpatrio volontario ed assistito, fissa l’ordine di priorità degli stranieri cui sono rivolti i programmi di rimpatrio, che sono finanziati dal Fondo rimpatri nel quale confluiscono in parte anche le somme delle quali qui si discute, prescrivendo che destinatari del programma debbano essere, in ordine di precedenza, soggetti vulnerabili, vittime di tratta, soggetti affetti da gravi patologie, titolari di protezione umanitaria e internazionale;

D) neppure, infine, avrebbe pregio la contestazione avente ad oggetto la previsione del decreto ministeriale impugnato nella parte in cui destina il 50% del gettito al Ministero dell’interno per gli oneri connessi alle attività istruttorie inerenti al rinnovo e al rilascio del permesso di soggiorno, atteso che in questo ambito le percentuali destinate alla “Missione ordine pubblico e sicurezza” non sarebbero funzionalmente collegate alla attività istruttoria connessa al rilascio dei predetti titoli di soggiorno: la difesa erariale, su tale punto, chiarisce che la quota di gettito alla quale si fa riferimento è destinata a finanziare le attività del Dipartimento della pubblica sicurezza, nell’ambito del quale sono incardinate le articolazioni organizzative competenti a rilasciare i permessi di soggiorno, vale a dire gli Uffici immigrazione.

3. Con l’ordinanza n. 5290/2014 del 20 maggio 2014, il Tribunale ha in primo luogo ritenuto che sussistano la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere sia dell’organizzazione sindacale CGIL sia del patronato INCA, con motivazioni fondate sulla considerazione delle finalità statutariamente perseguite da tali organizzazioni in relazione agli interessi collettivi della categoria degli stranieri extracomunitari, dalle quali discende l’infondatezza delle eccezioni proposte dalla difesa dell’Amministrazione sul punto.

4. Entrando nell’esame del merito dell’azione proposta in questa sede, con la predetta ordinanza il Tribunale ha poi ritenuto che, ancor prima di effettuare lo scrutinio delle richieste avanzate dai ricorrenti in ordine alla prospettata incostituzionalità della normativa applicata in questa sede, si imponesse una indagine ex officio in ordine alla compatibilità con le disposizioni comunitarie che regolano la specifica materia delle norme nazionali che impongono, fissando anche tetti alla fonte secondaria di attuazione, il pagamento di un contributo per il rilascio del permesso di soggiorno.

4.1. A tal fine il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE (cfr. Sez. II, 26 aprile 2012 n. 508) la quale ha stabilito:

– che gli Stati membri possono subordinare il rilascio di permessi e titoli di soggiorno ai sensi della direttiva 2003/109 al pagamento di contributi e che, nel fissare l’importo di tali contributi, essi dispongono di un margine discrezionale;

– che nello stesso tempo, però, il potere discrezionale concesso agli Stati membri dalla direttiva 2003/109 a tale riguardo non è illimitato: questi ultimi non possono applicare una normativa nazionale tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e, pertanto, da privare quest’ultima del suo effetto utile;

– che come emerge dai considerando quarto, sesto e dodicesimo della direttiva 2003/109, l’obiettivo principale di quest’ultima è l’integrazione dei cittadini di Paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri. Il diritto di soggiorno dei soggiornanti di lungo periodo e dei loro familiari in un altro Stato membro, previsto dal capo III della medesima direttiva, è inoltre diretto a contribuire alla realizzazione effettiva del mercato interno in quanto spazio in cui è garantita a tutti la libertà di circolazione, come emerge dal diciottesimo considerando della citata direttiva;

– che quindi, tanto per la prima categoria di cittadini di Paesi terzi di cui capo II della direttiva 2003/109 quanto per la seconda categoria, le cui domande di soggiorno in un altro Stato membro sono disciplinate dal capo III della medesima direttiva, quest’ultima, in particolare negli articoli 4, 5, 7 e 14-16, stabilisce condizioni precise, sostanziali e procedurali, che devono essere rispettate prima che gli Stati membri interessati rilascino i permessi di soggiorno richiesti: i richiedenti devono dimostrare di disporre di risorse sufficienti e di un’assicurazione malattia, in modo da non diventare un onere per lo Stato membro interessato, e devono presentare alle autorità competenti una domanda corredata della documentazione necessaria;

– che alla luce dell’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/109 e del sistema da questa istituito, occorre rilevare che i cittadini di Paesi terzi, qualora soddisfino le condizioni e rispettino le procedure previste da tale direttiva, hanno il diritto di conseguire lo status di soggiornante di lungo periodo nonché gli altri diritti derivanti dalla concessione di detto status;

– che in ragione di quanto appena descritto, dunque, ciascuno Stato membro è legittimato a subordinare il rilascio dei permessi di soggiorno a titolo della direttiva 2003/109 alla riscossione di contributi, il cui importo non deve avere né per scopo né per effetto di creare un ostacolo al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo conferito da tale direttiva, venendo altrimenti arrecato pregiudizio tanto all’obiettivo perseguito dalla stessa quanto al suo spirito;

– che del resto l’imposizione di contributi aventi un’incidenza finanziaria considerevole per i cittadini di Paesi terzi che soddisfano le condizioni previste dalla direttiva 2003/109 per il rilascio di detti permessi di soggiorno potrebbero privare tali cittadini della possibilità di far valere i diritti conferiti dalla direttiva in parola, contrariamente al decimo considerando della medesima;

– che dalla lettura del decimo considerando della direttiva emerge come il sistema di regole procedurali che debbono caratterizzare l’esame delle domande intese al conseguimento dello status di soggiornante di lungo periodo non dovrebbe costituire un mezzo per ostacolare l’esercizio del diritto di soggiorno; e che alla luce della stretta relazione tra i diritti riconosciuti ai cittadini di Paesi terzi dal capo II della direttiva 2003/109 e quelli che rientrano nel capo III della medesima, le stesse considerazioni valgono per le domande di permesso di soggiorno depositate, conformemente agli articoli 14-16 di detta direttiva, dai cittadini di Paesi terzi e dai loro familiari in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno conseguito lo status di soggiornante di lungo periodo;

– che il potere discrezionale di cui dispone lo Stato membro per determinare l’importo dei contributi esigibili dai cittadini di Paesi terzi per il rilascio di permessi di soggiorno ai sensi dei capi II e III della direttiva 2003/109 non è illimitato e non consente quindi di stabilire il pagamento di contributi che siano eccessivi in considerazione della loro considerevole incidenza finanziaria su detti cittadini. Nello specifico, in base al principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, i mezzi predisposti dalla normativa nazionale che attua la direttiva 2003/109 devono essere idonei a realizzare gli obiettivi perseguiti da tale normativa e non devono eccedere quanto è necessario per conseguirli;

– che non si può escludere che l’importo dei contributi applicabili ai cittadini di Paesi terzi rientranti nella direttiva 2003/109 possa variare in funzione del tipo di permesso di soggiorno richiesto e delle verifiche che lo Stato membro è tenuto a compiere in proposito. Come emerge dal punto 61 della presente sentenza, tale direttiva opera essa stessa una distinzione, al suo articolo 16, quanto al rilascio di permessi di soggiorno ai familiari del cittadino di paese terzo a seconda che la famiglia fosse o meno già unita nello Stato membro che ha concesso a detto cittadino lo status di soggiornante di lungo periodo;

– che in conclusione, ad avviso del giudice comunitario, la normativa dello Stato membro rispetta i principi espressi nella direttiva 2003/109/CE solo se gli importi dei contributi richiesti, che pure possono variare all’interno di una forbice di valori, non si attestano, fin dal valore più basso, su cifre che siano macroscopicamente elevate e quindi sproporzionate rispetto all’importo dovuto per ottenere un titolo analogo, quale è una carta nazionale d’identità, da parte dei cittadini di quel medesimo Stato.

Il Tribunale ha quindi ritenuto che le indicazioni espresse dalla Corte di Giustizia UE dovessero considerarsi alla stregua di criterio di compatibilità della normativa dello Stato membro in materia di contributo dovuto per la richiesta del permesso di soggiorno rispetto alle prescrizioni della direttiva 2003/109/CE, ed ha posto l’esigenza di verificare se, tenendo conto dell’importo più basso imposto per la richiesta da parte del cittadino del Paese terzo del titolo abilitativo a soggiornare nel territorio dello Stato italiano, la distanza in termini economici rispetto all’importo richiesto per il rilascio del documento di identità sia da considerarsi irragionevole e quindi l’esercizio del potere discrezionale nella fissazione dell’importo sia espressione di una attuazione sproporzionata dell’autonomia lasciata allo Stato membro dalla citata direttiva nella individuazione dell’ammontare del contributo che può essere imposto.

Ciò avuto riguardo anche al fatto che l’imposizione del pagamento di un contributo per il rilascio del titolo a soggiornare sul territorio dello Stato italiano, richiesto da un cittadino di un Paese terzo, pari nel minimo a circa otto volte il costo del rilascio della carta d’identità, tenuto conto di quanto già affermato dalla Corte di Giustizia UE nella decisione n. 508 del 2012, appare confliggente con i ricordati principi di livello comunitario e soprattutto non sembra coerente con il citato principio di proporzionalità nel senso espresso dalla direttiva 2003/109/CE.

Conclusivamente il Tribunale ha rimesso all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione Europea la seguente questione pregiudiziale di corretta interpretazione della normativa interna in rapporto a quella comunitaria sovraordinata:

– se i principi fissati dalla Direttiva del Consiglio 2003/109/CE e successive modifiche ed integrazioni, ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dall’art. 5, comma 2-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 nella parte in cui prescrive che la richiesta di rilascio e di rinnovo del permesso di soggiorno è sottoposta al versamento di un contributo, il cui importo è fissato fra un minimo di 80 e un massimo di 200 euro con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno, che stabilisce altresì le modalità del versamento (…)”, fissando in tal modo un importo minimo del contributo pari ad 8 volte circa il costo per il rilascio di una carta d’identità nazionale.

5. Con sentenza 2 settembre 2015 (in causa C-309/14), pervenuta in atti il 9 settembre successivo, la Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata sulla questione pregiudiziale sollevata da questo Tribunale.

La Corte europea ha argomentato come segue:

“…21 Occorre preliminarmente ricordare che, come emerge dai considerando 4, 6 e 12 della direttiva 2003/109, l’obiettivo principale di quest’ultima è l’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi a titolo duraturo negli Stati membri (sentenza Commissione/Paesi Bassi, C508/10, EU:C:2012:243, punto 66).